ההבדל בין חסינות עובד מדינה לבין חסינות עובד רשות ציבורית

מבוא

עובד מדינה או עובד רשות ציבורית שהוגשה נגדו תביעה אישית (נזיקית וכדו') בגין מעשה שעשה בעת מילוי תפקידו, המדינה או הרשות הציבורית רשאית לטעון לקיומה של חסינות העובד, ורואים את התביעה כתביעה שהוגשה כנגד המדינה או הרשות הציבורית מכח אחריותה למעשי העובד.

במאמר זה נתמקד בהבדלים הקיימים בין חסינות של עובד מדינה לבין חסינות של עובד רשות ציבורית, כיוון שישנם שני דינים ושני חוקים נפרדים, האחד לעובד מדינה והשני לעובד רשות ציבורית, כאשר מוגשת תובענה נגד עובד מדינה יש לנהוג בהתאם לסעיף 7ב (על כל תתי סעיפיו) לפקודה^[1], ואילו כאשר מוגשת תובענה נגד עובד רשות ציבורית יש לנהוג בהתאם לסעיף 7ג (על כל תתי סעיפיו) לפקודה. 
בעניין התנאים הנדרשים להענקת חסינות ו/או להסרת חסינות של עובד המדינה או עובד הרשות הציבורית, ראו מאמרנו: "חסינות עובד ציבור".
 

המסגרת הנורמטיבית – ההבדלים בין רשות ציבורית למדינה

אחריות עובדי ציבור מוסדרת בתיקון 10 תשס"ה-2005 לפקודה, שנכנס לתוקפו ביום 10.2.06, במסגרתו, שינה המחוקק באופן מהותי האחריות והחסינות של עובדי ציבור. סעיף 7א (א) קובע:

"לא תוגש תובענה נגד עובד ציבור על מעשה שעשה תוך כדי מילוי תפקידו השלטוני כעובד ציבור, המקים אחריות בנזיקין; הוראה זו לא תחול על מעשה כאמור שנעשה ביודעין מתוך כוונה לגרום נזק או בשוויון לאפשרות גרימתו במעשה כאמור".

המחוקק יצר אבחנה בין עובד מדינה, עליו חל סעיף 7ב. לבין עובד של רשות ציבורית עליו חל סעיף 7ג. לפקודה.
בהתיחס לעובד מדינה קובע סעיף 7ב.:

"הוגשה תובענה נגד עובד המדינה על מעשה שנעשה בעת מילוי תפקידו כעובד המדינה, וטענה המדינה בהודעה לבית המשפט לקיומה של חסינות לפי סעיף 7א לגבי מעשה העובד, אם נעשה המעשה, תצורף המדינה להליך, אם לא צורפה אליו כנתבעת.
ביקשה המדינה, בהודעתה לפי סעיף קטן (א), כי תידחה התובענה נגד עובד המדינה- תידחה התובענה נגדו... ".

מסעיף 7ב (א) למדים אנו שכאשר מוגשת תובענה כנגד עובד מדינה, המדינה רשאית לטעון לקיומה של חסינות העובד, באמצעות הגשת "הודעה" בו היא "מודיעה" לבית המשפט על קיומה של חסינות לעובד וכי תידחה התובענה כנגד העובד. עם הגשת "הודעה" זו, אין לבית המשפט שיקול דעת ועל בית המשפט לדחות התביעה כנגד העובד, ורואים את התביעה כתביעה שהוגשה כנגד המדינה מכח אחריותה למעשי העובד.

יחד עם זאת, רשאי התובע, עם מתן הודעת המדינה בדבר החסינות, לבקש לקבוע כי לא מתקיימים תנאי החסינות, ואז ידרש בית המשפט לבחינה האם מתקיימים תנאי החסינות. בתי משפט השלום והמחוזי, בפניהם נדונו בקשות להכרה בחסינות קבעו כי יש לדון בבקשות למתן חסינות לעובדי המדינה, על פי כללי המשפט המנהלי, ואין לבחון עובדתית אם התקיימו תנאי החסינות^[2].

המסקנה לפיה יש לדון במתן חסינות לעובדי מדינה על פי כללי המשפט המינהלי ניתן ללמוד גם מדברי ההסבר להצעת החוק כדלקמן:

"מוצע כי החלטת המדינה לאמץ את מעשה עובד המדינה או שלא לאמצו, תהיה כפופה לביקורת הערכאה הדנה בתובענה במסגרת של הליך מקדמי ולא לביקורת בג"ץ, כדי למנוע כפל דיון בשתי ערכאות באותה שאלה. ומכיוון שהשאלות שיידונו במסגרת התובענה ואופי הביקורת בהליך זה, אף שהוא מתנהל במסגרת תביעה נזיקית, יהיה מנהלי במהותו, כמתחייב מהעובדה שמדובר בביקורת על החלטה של המדינה; נטל ההוכחה בעניין כגון זה יוטל על הטוען נגד החלטת המדינה"...^[3].

כאשר מדובר בעובד רשות ציבורית שאינו עובד מדינה חל עליו סעיף 7ג. לפקודה הקובע:

"(א) הוגשה תובענה נגד עובד רשות ציבורית על מעשה שנעשה בעת מילוי תפקידו כעובד הרשות הציבורית, רשאים הרשות הציבורית או העובד לבקש, בתוך תקופה שתיקבע בתקנות, כי בית המשפט יקבע שמתקיימים תנאי החסינות לפי סעיף 7א לגבי מעשה העובד, אם נעשה המעשה; הוגשה בקשה כאמור, תצורף הרשות הציבורית להליך, אם לא צורפה אליו כנתבעת, ובית המשפט יקבע האם התקיימו תנאי החסינות לפי סעיף 7א".

(ב) קבע בית המשפט כי התקיימו תנאי החסינות לפי סעיף 7א, תידחה התובענה נגד עובד הרשות הציבורית....; קבע בית המשפט שעובד הציבור עשה את המעשה שלא תוך כדי מילוי תפקידו- תידחה התביעה נגד הרשות הציבורית.

עינינו רואות, כאשר מדובר בעובד רשות ציבורית המחוקק לא ראה לנכון ליצור מנגנון בו הרשות "מודיעה" על קיומה של חסינות אלא נקבע שהעובד או הרשות רשאים לפנות לבית המשפט ו"לבקש" שיכריע האם מתקיימים תנאי החסינות אם לאו. כפי שקבעה כב' השופטת שרה דברת בע"א 8712-11/10 עו"ד יוסף פנחס כהן נ' עיריית שדרות ואח'^[4] בזה"ל:

עינינו הרואות, שכאשר מדובר בעובד רשות ציבורית המחוקק לא ראה לנכון ליצור מנגנון בו הרשות "מודיעה" על קיומה של חסינות אלא נקבע שהעובד או הרשות רשאים לפנות לבית המשפט ולבקש שיכריע האם מתקיימים תנאי החסינות אם לאו. לא מדובר במשלוח הודעה, שעל בית המשפט לקבלה ולכל היותר לבחון אותה על פי כללי המינהל המשפטי, אלא יש לבחון אם מתקיימים תנאי החסינות. כאשר מדובר בעובד מדינה, המדינה מגישה "הודעת הכרה", בעוד רשות ציבורית, הרוצה ליטול האחריות על עצמה תחת העובד, עליה לבקש מבית המשפט שיבחן האם מתקיימים תנאי החסינות אם לאו. יוצא איפה שבעוד שהמבחן המהותי לזכאות לחסינות הקבוע בסעיף 7א (א) הינו מבחן זהה הן לעובדי מדינה והן לעובדי רשות ציבורית אחרת, שונה המנגנון להליך ההכרה בחסינות.

בעוד שביחס לעובדי מדינה השתרשה ההלכה שיש לבחון את "הודעת ההכרה בחסינות" על פי כללי המשפט המנהלי, הרי שביחס לבקשה להכיר בחסינותו של עובד הרשות הציבורית, על בית המשפט להידרש לבחינה עובדתית האם מתקיימים תנאי החסינות^[5]. כפי שקבעה כב' השופטת שרה דברת במחוזי בע"א 8712-11/10 עו"ד יוסף פנחס כהן נ' עיריית שדרות ואח'^[6] בזה"ל:

לטעמי ראוי להבחין בין בקשת רשות ציבורית ו/או עובד רשות ציבורית להכרה בחסינות, לבין "הודעת הכרה" בעניינו של עובד מדינה, וזאת מעצם העובדה שהמחוקק ראה לנכון ליצור מנגנון שונה להליך ההכרה בחסינות בין עובדי מדינה לעובדי רשות ציבורית. לו סבר המחוקק שיש לנקוט באותה הדרך, לא היה צורך באבחנה בין העובדים וכל שהיה צריך לציין, שהכללים החלים על עובד המדינה יחולו גם על עובד רשות ציבורית. משלא מצא המחוקק לעשות כן, אלא ערך אבחנה וציין זאת מפורשות, כוונת המחוקק הנלמדת היא שיש לבחון את תנאי החסינות, כאשר מדובר בעובד רשות ציבורית גם בפן העובדתי.

כמו"כ נקבע בפס"ד ת"א (מרכז) 13773-04-12 ממן נ' חברת החדשות הישראלית בע"מ^[7] נקבע בזה"ל:

בכל הנוגע למנגנון הראשון - המדינה היא המקבלת את ההחלטה בדבר הענקת החסינות. התובע יכול להגיש בקשה לבית המשפט ולטעון לקיומו של הסייג לחסינות. ברי כי במקרה זה הנטל להוכיח את קיומו של החריג מוטל על מבקש הבקשה – התובע.
מאידך גיסא, במקרה של המנגנון השני בדבר עובד רשות ציבורית, נקבע הליך פרוצדוראלי שונה שלפיו בית המשפט הוא הגוף המוסמך להחליט בדבר קיומה של חסינות וההחלטה ניתנת לנוכח בקשה של עובד הציבור או הרשות בעניין. ולכן יש לקבוע כי במקרה זה הנטל מוטל גם כן על מבקש הבקשה – רק שהפעם המבקש הוא עובד הציבור או הרשות.
...
לסיכום, לנוכח כל האמור לעיל אני סבורה שהנטל להוכחת תנאי החסינות הקבועים בסעיף 7א לפקודת הנזיקין, במקרה של עובד ברשות ציבורית, מוטל על מגיש הבקשה, באופן התואם את כללי המשפט האזרחי הכללי, ולכן מוטל על העובד ו/או הרשות הציבורית, מגישי הבקשה בהתאם לסעיף 7ג לפקודת הנזיקין

זאת ניתן גם ללמוד מתוך דברי ההסבר והשוני בדברי ההסבר לגבי עובד מדינה לעומת עובד רשות ציבורית בעמ' 138 ו-139 לדברי ההסבר-

" מוצע לקבוע כי אם הוגשה תובענה נגד הרשות הציבורית, ואחד הצדדים לתובענה או הרשות הציבורית טען כי מעשה העובד נעשה תוך כדי מילוי תפקידו, יקיים בית המשפט הדן בתביעה הליך מקדמי כדי להחליט אם מעשה עובד הרשות הציבורית נעשה תוך כדי מילוי תפקידו ברשות הציבורית. קבע בית המשפט כי אכן עשה מעשה עובד הרשות הציבורית נעשה תוך כדי מילוי תפקידו, תידחה התביעה נגד עובד הרשות הציבורית, ויראו את התובענה כאילו הוגשה נגד הרשות הציבורית מכח אחריותה השילוחית למעשהו של העובד; אם, לעומת זאת, קבע בית המשפט בהליך המקדמי, כי עובד הרשות הציבורית עשה את המעשה שלא תוך כדי מילוי תפקידו, תידחה התובענה נגד הרשות הציבורית".

כמו"כ, קבעה כב' השופטת שרה דברת במחוזי בע"א 8712-11/10 עו"ד יוסף פנחס כהן נ' עיריית שדרות ואח'^[8] בזה"ל:

מי שצריך להכריע אם מעשה של עובד הרשות הציבורית נעשה תוך כדי מילוי תפקידו, הוא לא היועמ"ש של הרשות הציבורית אלא בית המשפט, להבדיל מעובד המדינה. תימוכין לכך ניתן למצוא גם בנוסח התקנות. גם כאן ראה המחוקק לנכון לאבחן וליצור הליכים שונים..
כך סעיף 4 לתקנות^[9] – הקובע את התנאים למסירת הודעת המדינה בהכרה בחסינות – קובע כי המדינה תמסור הודעתה רק לאחר בחינת כל תנאי החסינות המהותיים הקבועים בסעיף 7א (א) לפקודה. דהיינו, "שהמעשה נעשה תוך כדי תפקידו השלטוני של העובד" וכי "המעשה לא נעשה ביודעין מתוך כוונה לגרום נזק או בשוויון נפשר לאפשרות גרימתו". החובה לבחון שאכן התקיימו התנאים המהותיים - היא על המדינה.
מנגד, בסעיפים 8 ו - 9 לתקנות^[10], שענינם חסינות עובדי רשות ציבורית, נקבע כי בית המשפט הוא שיקבע אם מתקיימים תנאי החסינות לפי סעיף 7א לפקודה וכי הבקשה תוגש לאחר אישורו של היועץ המשפטי של הרשות. המחוקק לא הסמיך את הרשות לבחון ולקבוע אם אכן התקיימו התנאים המהותיים שנקבעו בסעיף 7א לפקודה, להבדיל מהסמכות הרחבה שהעניק למדינה. המחוקק סבר שתנאים אלה יבחנו לא על ידי הרשות אלא על ידי בית המשפט.

לכן, אחד ההבדלים המהותיים הקיימים בין תביעה נגד עובד רשות ציבורית לבין תביעה נגד עובד מדינה, הם שכאשר מוגשת "תביעה נגד עובד מדינה", "המדינה" היא שמגישה "הודעת הכרה" שהיא נוטלת אחריות על מעשיו של העובד ומסלקת אותו מהתביעה, מבלי צורך לערב את בימ"ש להכריע בעניין (אא"כ ביקש התובע בצורה מנומקת מבימ"ש להתערב).
לעומת זאת, כאשר מוגשת "תביעה נגד עובד רשות ציבורית", ה"רשות הציבורית" (או העובד) היא שמגישה "בקשה לחסינות" בה היא מבקשת מבימ"ש להכריע האם תתקיים החסינות או שתידחה, ועל כך יש לתובע את הזכות ליתן תשובה בתוך 20 יום ועל כך יש לרשות הציבורית ליתן תגובה בתוך 10 ימים^[11] כלומר העניין נתון להכרעתו של בימ"ש.

ההבדלים מסודרים בטבלה דלהלן:

פס"ד המנחה בנושא זה הינו פס"ד של בימ"ש העליון ברע"א 775/11 אברהם פלסקר נ' מדינת ישראל - משטרת ישראל^[12] ( להלן: "פרשת פלסקר"). בפרשת פלקסר, הכריע בית המשפט העליון בהרכב מורחב בסוגיה האמורה. בית המשפט העליון, מפי כב' השופטת חיות, קבע, כי להבדיל מחסינות עובדי מדינה לפי סעיף 7ב לפקודת הנזיקין, בבקשה להכרה בחסינות עובדי רשויות ציבוריות לפי סעיפים 7ג (א) – 7ג (ב) לפקודת הנזיקין, בית המשפט לא יפעיל ביקורת שיפוטית לפי כללי המשפט המנהלי.

עוד קבעה כב' השופטת חיות, משנקבע בפקודת הנזיקין, כי הסמכות להכיר בחסינות עובדי הרשויות הציבוריות נתונה לבית המשפט לפי בקשה של הרשות הציבורית או העובד, הרי שבדונו בבקשה הנוגעת לחסינות מסוג זה, על בית המשפט לדון ולברר את שאלת התקיימותם של תנאי החסינות הקבועים בסעיף 7א (א) לפקודת הנזיקין, וכך נקבעה ההלכה בפרשת פלסקר מפי כבוד השופטת א' חיות (ובהרכב מורחב של 7 שופטים) בזה"ל^[13]:

"משנקבע בפקודה מפורשות כי הסמכות להכיר בחסינותם של עובדי הרשויות הציבוריות נתונה לבית המשפט על-פי בקשה של הרשות הציבורית או העובד, אין מנוס מן המסקנה כי בדונו בבקשה הנוגעת לחסינות מסוג זה על בית המשפט לדון ולברר את שאלת התקיימותם של תנאי החסינות הקבועים בסעיף 7א(א) לפקודה..

אומנם נקבע בפרשת פלקסר כי:

"ככל שהבקשה להכרה בחסינות מוגשת על ידי הרשות הציבורית והתובע אינו מתנגד לה, כי אז מדובר בהחלטה פשוטה יחסית הנסמכת בעיקרה על נכונותה של הרשות הציבורית ליטול על עצמה את הסיכון שתחויב לבדה בפיצוי הניזוק ועל הסכמת הצדדים. כמו כן, דומה כי גם כאשר התובע אינו מסכים לבקשה אך זו מוגשת על ידי הרשות הציבורית הסבורה כי מתקיימים באותו המקרה התנאים הנדרשים להכרה בחסינות כי אז רשאי בית המשפט להניח כנקודת מוצא שהתנאים התקיימו והנטל יעבור אל התובע להראות מדוע אין לקבל את עמדתה של הרשות בעניין זה."

כלומר, אכן, יש מקרים בהם אף בתביעה נגד רשות ציבורית יקבע בימ"ש כי יש להעביר את נטל הראיה לתובע אך זאת עדיין אינו דומה לצורה הגורפת בתביעה נגד המדינה, בה המדינה מגישה הודעת חסינות, ששם באופן מוחלט עובר הנטל על התובע להוכחת אי התקיימות תנאי החסינות, לעומת זאת, ברשות ציבורית, רק לאחר שבימ"ש ראה את חומר הראיות וקבע שהתקיימו התנאים של החסינות או אז הנטל יעבור אל התובע, אך לא מדובר באופן אוטומטי.
כמו"כ, ניתן להיווכח אף מלשון החוק הוראות תקנות הנזיקין (אחריות עובד ציבור)^[14], הקובעות בזה"ל:

פרק ג': הודעת המדינה על הכרה במעשה העובד כמעשה שנעשה תוך כדי תפקידו השלטוני
התנאים למסירת הודעה על הכרה במעשה
4.       המדינה תמסור הודעה לבית המשפט, לגבי עובד ציבור שהוא עובד מדינה, כי היא מכירה בכך שמעשה העובד נעשה תוך כדי מילוי תפקידו השלטוני, כאמור בסעיף 7ב(א) לפקודה (להלן – הודעת הכרה), אם התקיימו כל אלה:
....
פרק ד': הגשת תובענה נגד עובד ציבור שהוא עובד רשות ציבורית
אישור היועץ המשפטי של הרשות הציבורית
8.       בקשת רשות ציבורית לפי סעיף 7ג(א) לפקודה, כי בית המשפט יקבע שמתקיימים תנאי החסינות לפי סעיף 7א לפקודה, תוגש לבית המשפט לאחר קבלת אישורו של היועץ המשפטי של הרשות הציבורית; אישור היועץ המשפטי יצורף לבקשה.

מלשון החוק עולה, כי כאשר מדובר בעובד רשות ציבורית, בשונה מעובד מדינה, לא מתקיימת הפרוצדורה לפיה המדינה שולחת לבית המשפט "הודעת הכרה" כי התקיימו תנאי החסינות, אשר על בית המשפט לאשר אוטומטית, אלא על הרשות הציבורית להגיש בקשה בעניין ובית המשפט הוא אשר דן ומחליט בשאלה האם התקיימו התנאים להכרה בחסינות.

הנה כי כן, לשון המחוקק מפורש באופן שאינו משתמע לשני פנים, כאשר התביעה נגד עובד רשות ציבורית על הרשות הציבורית "לבקש חסינות", כלומר שיש צורך באישור בימ"ש, לעומת זאת, בתביעה נגד עובד מדינה, המחוקק קובע כי די "בהודעה לבימ"ש", כלומר שאין צורך באישור בימ"ש.

ולכן, במקום בו על הרשות הציבורית לבקש עליה גם לנמק את בקשתה כפי שעליה לנמק כל בקשה שתגיש, שכן חלים על בקשה זו הוראות תקנות סדר הדין האזרחי, שכן בקשת החסינות היא מוגשת בהתאם לסעיף 7ג (א) לפקודה^[15], וחלים עליה הוראות תקנות הנזיקין (אחריות עובד ציבור)^[16], הקובעות בסעיף 10 בזה"ל:

על הגשת בקשה לפי סעיפים 7ב(ג) או (ד) או 7ג(א) לפקודה יחולו הוראות סימן א' לפרק כ' בתקנות סדר הדין, בשינויים המחויבים ובכפוף להוראות תקנות אלה.

נמצינו למדים, כי בקשת החסינות לפי סעיף 7א המוגשת לפי סעיף 7ג (א) לפקודה^[17] יכולה שתוגש בהתקיים הוראות סימן א' לפרק כ' בתקנות סדר הדין האזרחי^[18], הקובעות בתקנה 241(א)^[19] בזה"ל:

241. (א)  בבקשה בכתב יפרט בעל הדין את טיעוניו כולל אסמכתאות, ויצרף לה תצהיר לשם אימות העובדות המשמשות יסוד לבקשה; תצהיר שלא צורף לבקשה בעת הגשתה, לא יצורף לה אלא ברשות בית המשפט

נמצינו למדים, כי בקשת החסינות המוגשת לפי סעיף 7ג (א) לפקודה^[20] יכולה שתוגש בהתקיים הוראות סימן א' לפרק כ' בתקנות סדר הדין^[21], הקובעות בתקנה 241(א)^[22], כי חובה על בעל הדין לפרט את טיעוניו כולל אסמכתאות.
 

סיכום

לסיכום, בבואנו לבחון את כוונת המחוקק, הן מדברי ההסבר להצעת החוק, הן מהאבחנה שנעשתה בין הרשויות השונות בפקודה והן מהתקנות, המסקנה היא שבעניינו של עובד ציבור סבר המחוקק כי אין די בשיקול דעתו של היועץ המשפטי של הרשות, ועל בית המשפט לבחון אם התקיימו התנאים המהותיים גם לגופו של עניין, לעומת זאת בעובד מדינה סבר המחוקק כי די בשיקול דעתה של המדינה להכריע אם התקיימו תנאי החסינות כדי להעניק את החסינות.

יחד עם זאת, לבחינת כל מקרה ומקרה לגופו לשם קבלת חוות דעת מקדימה, מומלץ להתייעץ עם עורך דין המומחה בתחום.
 

נכתב ע"י - עו"ד מיכאל חוואי