מרכז עזריאלי, מגדל משולש, קומה 28, דרך בגין 132, תל-אביב
Azrieli Center, Triangle Tower, 28th floor, Derech Begin 132, Tel Aviv
_______________________________
טל: 03-6963502 Tel: במקרים דחופים: 054-2237766 פקס: 03-6966151 Fax:
אימייל: E-mail: viph120@gmail.com
| | דף הבית >> אזרחות ואשרות בישראל >> איחוד משפחות >> איחוד משפחות – נישואין בין פלסטיני עם תושב ישראלי |
איחוד משפחות – נישואין בין פלסטיני עם תושב ישראלי
מבוא
בספטמבר 2000 פרצה האינתיפאדה השנייה. מתקפת טרור עזה נחתה על ישראל. מרבית פיגועי הטרור הופנו כלפי אזרחים. הם פגעו בגברים ובנשים, בזקנים ובטף. משפחות שלמות איבדו את יקיריהן. ישראל נקטה שורה של צעדים להגנה על חיי תושביה. בין השאר, הוטלו מגבלות על כניסתם של תושבי האזור (אזור יו"ש וחבל עזה) לתחומי מדינת ישראל. על רקע מציאות ביטחונית קשה זו, ולנוכח הערכות ביטחוניות אלה, נחקק גם חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה)[1].
החוק מונע, בכפוף לחריגים, מתושבי האזור להיכנס אל תחומי מדינת ישראל. בכלל זה, הוטלו, בין השאר, מגבלות גם על איחוד משפחות בין בן זוג ערבי בעל אזרחות ישראלית או תושב קבע בישראל (בעיקר בירושלים) לבין בן זוגו תושב האזור. בבסיס הסדר זה עמד החשש שהשתקעותם של תושבי האזור בישראל באמצעות נישואין ואיחוד משפחות תנוצל לצרכי העימות המזוין.
כך שלמעשה, קיים שוני מהותי בין מקרים של נישואין ישראלים עם פלסטינים, לבין מקרים של נישואין ישראלים עם אזרחים זרים מכולי עלמא, במאמר זה נתייחס לישראלים שאינם אזרחים כי אם תושבים (תושבי קבע), כדוגמת תושבי מזרח ירושלים המעוניינים להינשא לפלסטיני.
בנוגע לאזרח ישראלי המעוניין להסדיר מעמד עם פלסטיני ראה מאמרנו: "איחוד משפחות – נישואין בין פלסטיני עם אזרח ישראלי". בנוגע להסדרת מעמד לילדים (מנישואין קודמים) הנלווים להוריהם הפלסטינים שנישאו לישראלי, ראה מאמרנו: "איחוד משפחות – ילדים נלווים לנישואין בין פלסטיני לישראלי".
הרקע העובדתי
בספטמבר 2000 פרצה האינתיפאדה השנייה. מתקפת טרור עזה נחתה על ישראל. מרבית פיגועי הטרור הופנו כלפי אזרחים. הם פגעו בגברים ובנשים, בזקנים ובטף. משפחות שלמות איבדו את יקיריהן. הפיגועים נועדו לפגוע בחיי אדם. הם כיוונו לזרוע פחד ובהלה. הם ביקשו לשבש את אורח החיים של אזרחי ישראל. פיגועי הטרור מבוצעים בתוככי ישראל ובאזור. הם התרחשו בכל אתר ואתר. הם פגעו במשתמשים בתחבורה הציבורית, במרכזי קניות ובשווקים, בבתי קפה ובתוככי בתים וישובים.
היעד העיקרי של הפיגועים הוא מרכזי הערים בישראל. כן מכוונים הפיגועים כלפי הישובים הישראלים באזור, וכלפי צירי התנועה. ארגוני הטרור עושים שימוש במגוון אמצעים. בהם פיגועי התאבדות ("פצצות אדם מונחות"), מכוניות תופת, הנחת מטעני חבלה, השלכת בקבוקי תבערה ורימונים, פיגועי ירי, ירי פצצות מרגמה וירי רקטות. מספר ניסיונות לפיגועים ביעדים אסטרטגיים נכשלו.
מאז תחילת פעולות הטרור הללו ועד לינואר 2006, בוצעו בתחומי מדינת ישראל למעלה מאלף וחמש מאות פיגועים. למעלה מאלף ישראלים קיפחו את חייהם בתחומי מדינת ישראל. כששת אלפים וחמש מאות ישראלים נפצעו. רבים מהפצועים הפכו לנכים קשים. גם בצד הפלסטיני גרם העימות המזוין להרוגים ופצועים רבים. השכול והכאב שוטפים אותנו[2].
ישראל נקטה שורה של צעדים להגנה על חיי תושביה. בין השאר, נערכו פעולות צבאיות כנגד ארגוני הטרור, ובהם מבצע "חומת מגן" (מארס 2002) ומבצע "דרך נחושה" (יוני 2002)[3]. הוחלט על הקמתה של גדר הפרדה אשר תקשה על פעילי הטרור לפגוע בישראלים, ותקל על מאבקם של כוחות הביטחון בפעילי הטרור[4].
במסגרת פעולות אלה, הוטלו מגבלות על כניסתם של תושבי האזור לתחומי מדינת ישראל. זאת, לנוכח הערכתם של גורמי הביטחון, לפיה כניסה של תושבי האזור (אזור יו"ש וחבל עזה) לישראל, ותנועתם החופשית בתחומה, מסכנת בצורה משמעותית את שלומם וביטחונם של אזרחי המדינה ותושביה. על רקע מציאות ביטחונית קשה זו, ולנוכח הערכות ביטחוניות אלה, נחקק גם חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה)[5]. (להלן – חוק האזרחות והכניסה לישראל או החוק).
החוק מונע, בכפוף לחריגים, מתושבי האזור להיכנס אל תחומי מדינת ישראל. בכלל זה, הוטלו, בין השאר, מגבלות גם על איחוד משפחות בין בן זוג ערבי בעל אזרחות ישראלית או תושב קבע בישראל (בעיקר בירושלים) לבין בן זוגו תושב האזור. בבסיס הסדר זה עמד החשש שהשתקעותם של תושבי האזור בישראל באמצעות נישואין ואיחוד משפחות תנוצל לצרכי העימות המזוין.
חשש זה התבסס, בין היתר, על מעורבותם בפועל של תושבי האזור אשר קיבלו מעמד בישראל מכוח נישואיהם עם ישראלים, בפעולות טרור אשר בוצעו בשטחה של ישראל. לפי נתוני השב"כ, עשרים וששה מבין תושבי האזור אשר קיבלו מעמד בישראל מכוח נישואין היו מעורבים בפעילות חבלנית. חלקם היו מעורבים בביצוע הפיגועים עצמם. חלקם סייעו בהחדרת מפגעים לתחומי ישראל. חלקם סייעו באיסוף מודיעין על יעדי פיגועים.
כמו כן התבסס חשש זה על הסיכון העתידי הנובע מהקשרים שמקיימים תושבי האזור המשתקעים בישראל עם קרובי משפחתם ואחרים תושבי האזור, ובהם כאלה המעורבים בפעילות חבלנית.
הנה כי כן, הרקע שהביא לחקיקת חוק האזרחות והכניסה לישראל הינו המציאות הביטחונית הקשה השוררת בישראל בשנים האחרונות, והאיום הביטחוני שנשקף לאזרחי ישראל ולתושביה מפעולתם של ארגוני הטרור. מרכיב באיום זה הינו מעורבותם של פלסטינים תושבי האזור, אשר רכשו מעמד בישראל עקב נישואין ואיחוד משפחות, בפעולות טרור אשר בוצעו בשטחי מדינת ישראל, והסיכון העתידי הנשקף, לטענת המדינה, מהם. חוק האזרחות והכניסה לישראל נועד להתמודד עם איומים אלה.
המסגרת הנורמטיבית – תושב ישראל עם פלסטיני
סעיף 1 לחוק הכניסה לישראל, מורה כי הסמכות להענקת רישיונות ישיבה בישראל ל"מי שאיננו אזרח ישראלי או בעל אשרת עולה או תעודת עולה", נתונה לשר הפנים או למי שהוסמך על-ידו. שיקול הדעת בהענקת רישיונות ישיבה הוא רחב, ונובע מאופי הסמכות וריבונות המדינה להחליט מי יבוא בשעריה[6]. המדיניות שבה נוקט משרד הפנים מזה שנים, היא שלא להעניק אשרות ישיבה לזרים, אלא כאשר קיימים שיקולים הומניטאריים מיוחדים, ואלו הותוו בנהלים שונים שהוצאו על-ידו.
אחד מהנהלים הרלבנטיים לענייננו, מתייחס להליך של איחוד משפחות. הקניית מעמד של תושבות בישראל לתושב זר, במסגרת הליך של איחוד משפחות נובעת מזכותו החוקתית של בן-הזוג הישראלי לחיי משפחה[7]. היא נעשית בהליך המכונה "ההליך המדורג", שהותווה בנהלים שהוציא משרד הפנים. הליך זה מסדיר בקרה ופיקוח לאורך זמן ובשלבים, ונפרש על-פני תקופה כוללת של שהייה בישראל, על-פי היתרים ואשרות, למשך חמש שנים ושלושה חודשים.
נקבעו בו קריטריונים המחייבים, בין-השאר, בדיקת כנות הקשר שבין המזמין למוזמן, מרכז החיים של המזמין (ולאחר תחילת ההליך – אף מרכז חייו של המוזמן) והיעדר מניעה ביטחונית או פלילית. הקריטריונים האמורים נבחנים עם הגשת הבקשה ולאורך כל תקופת ההליך המדורג – הן במעבר משלב אחד למשנהו והן במשך כל שלב ושלב[8].
בהתאם לנוהל ההליך המדורג, עם אישורה של בקשה לאיחוד משפחות, מונפקים לבני המשפחה המוזמנים היתרים ואשרות לשהייה בישראל לתקופות ביניים. בתום תקופת שהייה מצטברת של חמש שנים ושלושה חודשים, על-פי ההיתרים והאשרות, אמור להסתיים ההליך המדורג במתן מעמד של תושב קבע בישראל למוזמן.
בכל הנוגע למוזמנים שהִנם תושבי האזור, קבע הנוהל, עד לשנת 2002, שלוש תקופות ביניים למתן ההיתרים:
-
בתקופה הראשונה נופק למוזמנים אישור לקבלת היתר מהמפקד הצבאי, על-פי תחיקת האזור, לשהייה בישראל, והוא ניתן בשלב ראשון לשנה.
-
בתקופה השנייה ניתנת למוזמנים הפנייה נוספת לקבלת היתר מהמפקד הצבאי לתקופה של חמישה-עשר חודשים נוספים.
-
בתקופה השלישית, בתום תקופות שהייה של עשרים ושבעה חודשים בישראל על-פי ההיתרים, אמורים היו המוזמנים לקבל אשרה ורישיון לישיבת ארעי מסוג א/5 לתקופה של שלוש שנים, על-פי הוראת תקנה 6(ה) לתקנות הכניסה לישראל.
בתום תקופת שהייה מצטברת של חמש שנים ושלושה חודשים, על-פי ההיתרים והרישיונות הנ"ל, אמור להסתיים ההליך המדורג במתן מעמד של תושב קבע בישראל, דהיינו – בהענקת אשרה ורישיון לישיבת קבע מכוח סעיף 2(א)(4) לחוק הכניסה לישראל[9]. כפי שיפורט להלן, על שדרוג המעמד בשלבים השונים הוחלו מגבלות החל משנת 2002, תחילה – בהחלטת ממשלה, ובהמשך – על-פי חוק הוראת השעה.
החלטת הממשלה מס' 1813 מיום 12.5.02 (להלן – החלטת הממשלה), קבעה כי משרד הפנים, בשיתוף עם משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, יגבש מדיניות חדשה לטיפול בבקשות לאיחוד משפחות, וכי עד לגיבוש מדיניות זו בנהלים, או בחקיקה חדשה במידת הצורך, לא תתקבלנה בקשות חדשות של תושבי הרשות הפלסטינית לקבלת מעמד של תושב או מעמד אחר, ואף לא תאושרנה בקשות שהוגשו ערב החלטת הממשלה. ההחלטה נתקבלה, כפי שצוין בה, "לנוכח המצב הביטחוני ובשל השלכות של תהליכי ההגירה וההשתקעות של זרים ממוצא פלסטיני לישראל". בהתייחס לבקשות הנמצאות בהליך המדורג, נקבעה בהחלטת הממשלה הוראת מעבר בדבר הקפאת מעמדם של המוזמנים, ללא אפשרות לשדרוג המעמד.
חוק הוראת השעה, שנכנס לתוקף בחודש אוגוסט 2003, ואשר תחולתו הוארכה מעת לעת, אסר בעניינם של תושבי האזור על הענקת מעמד לפי חוק האזרחות, הנפקת רישיון לפי חוק הכניסה לישראל ומתן אישורים לשהייה בישראל על-ידי מפקד האזור, בקבעו בסעיף 2 לאמור:
"בתקופת תוקפו של חוק זה, על אף האמור בכל דין לרבות סעיף 7 לחוק האזרחות, שר הפנים לא יעניק לתושב אזור אזרחות לפי חוק האזרחות, ולא ייתן לו רישיון לישיבה בישראל לפי חוק הכניסה לישראל, ומפקד האזור לא ייתן לתושב כאמור היתר לשהייה בישראל לפי תחיקת הביטחון באזור".
עתירות שהוגשו נגד החלטת הממשלה וחוק הוראת השעה, נדחו על-ידי בית-המשפט הגבוה לצדק[10].
סעיף 3 לחוק הוראת השעה, כפי שתוקן מעת לעת בחקיקת סעיפים 3א – 3ה, מחיל סייגים שונים על הוראת סעיף 2, ומתיר הענקת היתרים או אשרות לשהייה בישראל בנסיבות מיוחדות שנמנו בסעיף, וביניהן:
-
לשם מניעת הפרדת המוזמן מבני משפחתו, במגבלות הגיל שנקבעו לילדים – עד גיל 18, לגברים – מעל גיל 35, ולנשים – מעל גיל 25.
-
מטעמים הומניטאריים מיוחדים, בכפוף להמלצת ועדה מקצועית.
-
בנסיבות הקשורות באינטרסים של המדינה.
באשר לחריגים הנוגעים למניעת הפרדת ילדים מהוריהם, נקבע בנוסחו המקורי של חוק הוראת השעה משנת 2003, בסעיף 3(1), כי שר הפנים ומפקד האזור רשאים "לתת לתושב אזור... רישיון לישיבה בישראל או היתר לשהייה בישראל לשם מניעת הפרדת ילד עד גיל 12 מהורהו השוהה בישראל כדין".
חריג זה הגביל את האפשרות לקטינים לקבל מעמד בישראל, או היתר לשהייה בישראל; זאת, בין לצורך יישום תקנה 12 לתקנות הכניסה לישראל, בין בגדרה של בקשה למתן מעמד לקטין שאחד מהוריו רשום כתושב קבע בישראל, ובין במסגרת בקשה למתן מעמד לקטין שהוא ילדו מנישואיו הראשונים של בן-הזוג המוזמן בבקשה לאיחוד משפחות.
המסגרת הפרוצדוראלית
במסגרת התיקונים משנת 2005 לחוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), עוגנה בסעיף 3ד' האפשרות, שהיתה עד אז בגדר הוראה מינהלית, לא להעניק היתר שהייה או רשיון לישיבה בישראל אם קבע שר הפנים, בהתאם לחוות דעת מאת גורמי הביטחון המוסמכים, כי אחד המבקשים או בן משפחתם עלולים להוות סיכון בטחוני למדינת ישראל.
בעקבות הגשת העתירה בעניין האגודה לזכויות האזרח, גובש נוהל 5.2.0015 של מינהל האוכלוסין, אשר כותרתו "נוהל הערות גורמים בבקשות לאיחוד משפחות", העוסק באופן קבלתו ושקילתו של מידע בטחוני הנוגע למבקשי איחוד משפחות, ומסדיר את המידע שיש לכלול במסגרת הודעת הסירוב, במקרה של דחיית הבקשה משיקולים בטחוניים.
עיקר הנוהל, שהוא מפורט, הוא כלהלן: משרד הפנים מפנה את הבקשה לגורמי הביטחון והמשטרה, לחוות דעה האם יהא באישור הבקשה משום יצירת סיכון לבטחון הציבור או המדינה. הגורמים הללו בודקים את המידע ונדרשים לתוכנו ולחומרתו, לשאלה למי הוא מתייחס (לבן הזוג הישראלי או הזר), לסוג המידע ולשלב בהליך המדורג. משרד הפנים שוקל את המידע שהתקבל מן הגורמים הבטחוניים – ומחליט.
ככל שהסירוב הוא על רקע קיומם של הרשעה או תיק פלילי תלוי ועומד, הדבר מצוין בהודעת הסירוב. ככל שהסירוב נובע ממידע מודיעיני, כוללת הודעת הסירוב את תמצית המידע המודיעיני שהיוה הבסיס לסירוב בדרך של פרפרזה, למעט מקרים חריגים בהם מתן התמצית אינו אפשרי, ואז נאמר רק שהדחייה היא "נוכח מידע על פעילות בה מעורב בן הזוג המוזמן, ואשר יש בה כדי לסכן את בטחון המדינה". לנפגע עומדת הזכות להשיג על הודעת הסירוב בתוך 45 יום בפני משרד הפנים.
סוף דבר
נמצינו למדים, כי ישראלי שנישא עם תושב האזור (פלסטיני), האפשרות להתגורר עימו בתחומי מדינת ישראל מוגבלת וניתנת ליישום רק במקרים חריגים ומיוחדים, אשר נתונים לשיקול דעתו של שר הפנים, קרי משרד הפנים.
יודגש, כי על-אף הפטור שניתן לשר הפנים מהחובה לנמק את החלטותיו לעניין מתן רישיון לפי חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952, שיקול-דעתו של השר לעניין חוק זה, נתון לביקורתו של בית-המשפט כשיקול-דעתה של כל רשות אחרת. וכי החלטתו של משרד הפנים אינה סופית ונתונה לביקורת ולשינוי אם בדרך הגשת ערר ואם בדרך הגשת עתירה מנהלית.
יחד עם זאת, חשוב לדעת כי בחלק לא מבוטל של המקרים מתעוררות בעיות סבוכות אשר ללא ליווי משפטי מתאים יכולות להוביל לתוצאות הרות אסון כדוגמת החלטה לגירוש בן הזוג מה שיוביל לפירוד כפוי בין בני הזוג, לכן החכם עיניו בראשו יקדים תרופה למכה בהתייעצות עם עורך דין בעל ניסיון בתחום של הסדרת מעמד לבן זוג זר.
נכתב ע"י - עו"ד מיכאל חוואי
[1] חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003
[2] לתיאור מציאות זו, ראו בין השאר, בג"ץ 7015/02 עג'ורי נ' מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית, פ"ד נו(6) 352, 358; להלן – פרשת עג'ורי; בג"ץ 2056/04 מועצת הכפר בית סוריק נ' ממשלת ישראל, פ"ד נח(5) 807; להלן – פרשת בית סוריק
[3] ראו בג"ץ 3239/02 מרעב נ' מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה ושומרון, פ"ד נז(2) 349 (להלן – פרשת מרעב); בג"ץ 3278/02 המוקד להגנת הפרט נ' מפקד כוחות צה"ל באזור הגדה המערבית, פ"ד נז(1) 385
[4] ראו פרשת בית סוריק; בג"ץ 7957/04 מראעבה נ' ראש ממשלת ישראל [פורסם בנבו]; להלן – פרשת מראעבה
[5] חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003
[6] בג"ץ 482/71 קלרק נ' שר הפנים, פ"ד כז(1) 113, 117 (1972); ובג"ץ 431/89 קנדל נ' משרד הפנים, פ"ד מו(4) 505, 520 (1992)
[7] בג"ץ 2028/05 עמארה נ' שר הפנים [פורסם בנבו] (10.7.06)
[8] בג"ץ 3648/97 סמטקה ואח' נ' שר הפנים, פ"ד נג(2) 728, 788-787 (1999)
[9] על שלבי ההליך המדורג ראו: בג"ץ 2208/02 סלאמה ואח' נ' שר הפנים, פ"ד נו(5) 950, 954 (2002)
[10] בג"צ 7052/03 עדאלה המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שר הפנים [פורסם בנבו] (14.5.06).
אין לראות באמור לעיל משום ייעוץ משפטי או חוות דעת משפטית. בכל מקרה של שאלה בעניין יש לפנות לעו"ד מוסמך לקבלת ייעוץ מלא. אין במאמר זה כדי ליצור יחסי עו"ד-לקוח בין הקוראים לבין הח"מ.
|  | |
|
|
|
