מרכז עזריאלי, מגדל משולש, קומה 28, דרך בגין 132, תל-אביב
Azrieli Center, Triangle Tower, 28th floor, Derech Begin 132, Tel Aviv
_______________________________
טל: 03-6963502 Tel: במקרים דחופים: 054-2237766 פקס: 03-6966151 Fax:
אימייל: E-mail: viph120@gmail.com
| | דף הבית >> אזרחות ואשרות בישראל >> טענות משפטיות משרד הפנים >> שיקול דעת שר הפנים |
שיקול דעת של שר הפנים
מבוא
יש הסבורים כי שיקול-דעתו של שר הפנים (ושל מי שפועל על-פי העברת סמכויות מהשר) הוא מוחלט ואינו נתון לביקורתו של בית המשפט, מאחר וסעיף 9 לחוק לתיקון סדרי המינהל (הנמקות)[1], קובע שחובת ההנמקה אינה חלה על החלטות לפי חוק הכניסה לישראל.
כוח בלתי-רגיל זה נובע כנראה מתוך כך שלדעת המחוקק אדם אשר אינו אזרח ישראלי או עולה לפי חוק השבות, אין לו זכות כנסה לארץ או זכות שהיה בה אלא ברשות, ואף כשהוא נכנס אליה או יושב בה כדין, רשאי שר הפנים בכל עת, לפי סעיפים 11 ו-13, לבטל את האשרה או רשיון הישיבה שניתן לו - גם זאת ללא מתן נימוקים[2].
במאמר זה נברר האם שיקול דעתו של שר הפנים בענייני חוק הכניסה לישראל הוא מוחלט ואינו נתון לביקורתו של בית המשפט? או שמא אינו מוחלט ונתון הוא לביקורתו של בית משפט? בעניין חובת הנמקה החלטה של שר הפנים או משרד הפנים, ראו מאמרנו: חובת הנמקה בהחלטות משרד הפנים.
המסגרת הנורמטיבית
בשאלה, האם שיקול דעתו של שר הפנים בענייני חוק הכניסה לישראל הוא מוחלט ואינו נתון לביקורתו של בית המשפט? או שמא אינו מוחלט ונתון הוא לביקורתו של בית משפט?
מחד, ניתן לטעון כי מאחר ושר הפנים פטור מחובת הנמקה בכל החלטות המתקבלות מכוח חוק הכניסה לישראל, כך גם שיקול דעתו של שר הפנים רחב ומוחלט הוא. מאידך, ניתן לטעון כי הנמקה לחוד ושיקול דעת לחוד, ועל כן פטור מחובת הנמקה אינו מהווה לגיטימציה לשיקול דעת מוחלט, על כך ועוד נעסוק במאמר זה.
בפסיקה נראה שהדעות חלוקות בנושא זה. יחד עם זאת, מרבית הפסיקה נוטה לתמוך בדעה כי, שיקול דעתו של שר הפנים אינו מוחלט גם בענייני חוק הכניסה לישראל, וכי נתון הוא לביקורתו של בימ"ש.
הפסיקות המצדדות לשיקול דעת מוחלט:
כב' השופט ברנזון (כתוארו אז) סבור בבג"ץ 482/71 לאוניה מאה קלרק, ו-7 אח' נ' שר הפנים[3], כי לשר הפנים שיקול דעת כה נרחב ו"מוחלט" הנובע מהפטור להנמקה שבחוק לתיקון סדרי המינהל. כב' השופט אף הקצין בקובעו כי שק"ד המוענק לשר הפנים והפטור מהנמקה הינו גם בביטול האשרה או רישיון הישיבה שניתן כבר, וכלשונו: "שיקול-דעתו של השר (ושל מי שפועל על-פי העברת סמכויות מהשר) הוא מוחלט, כי סעיף 9 לחוק לתיקון סדרי המינהל (הנמקות), תשי"ט-1958, קובע שחובת ההנמקה אינה חלה על החלטות לפי חוק הכניסה לישראל".
מדבריו עולה, כי שיקול דעתו של שר הפנים על-פי חוק ההנמקות הוא "מוחלט", כתוצאה פטור הוא עפ"י החוק מחובת ההנמקה.
כב' השופט שרשבסקי סבור אף הוא כדעת השופט ברנזון בבג"ץ 371/76 הרווי קריגר נ' שר הפנים[4], כי הפטור מחובת ההנמקה הניתן לשר הפנים לפי סעיף 9 של חוק לתיקון סדרי המינהל (הנמקות), מראה ששיקול-הדעת שבידיו בדבר סירוב לתת אשרת כניסה לארץ ורשיון ישיבה בה הוא מוחלט, וכלשונו: "הפטור מחובת ההנמקה הניתן למשיב לפי סעיף 9 של חוק לתיקון סדרי המינהל (הנמקות), תשי"ט-1958, מראה ששיקול-הדעת שבידיו בדבר סירוב לתת אשרת כניסה לארץ ורשיון ישיבה בה על-פי תקנה 9 לתקנות הכניסה לישראל, תשל"ד-1974, הוא מוחלט".
הגדיל לעשות כב' השופט כאשר קבע כי הפטור מחובת ההנמקה מלמדנו אף כי שר הפנים פטור מחובת שימוע, וכדבריו: "וגם פוטר אותו מחובת שמיעת הנוגע בדבר לפני מתן הוראת סירוב כנ"ל".
כב' השופט לנדוי סבור אף הוא כדעת השופט ברנזון בבג"ץ 209/73 נג'לה חסין עלי עודה (לאפי) נ' שר הפנים[5], "על-פי הדין שיקול-דעתו של שר הפנים או של מי שהוסמך על-ידו, להרשות או לסרב את הכניסה למדינת ישראל וישיבת-קבע בה לפי חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952, לאדם שאינו אזרח המדינה או זכאי לעלות אליה לפי חוק השבות - הוא שיקול-דעת מוחלט"[6].
כב' השופט א' חלימה מצדד אף כדברי השופט לנדוי בבג"ץ 629/82 וג'יה סאלח מוחמד מוסטפא נ' המפקד הצבאי לאזור יהודה ושומרון[7].
כב' השופט ד' לוין סבור אף הוא כדברי השופט ברנזון בבג"ץ 100/85 גדעון בן ישראל נ' מדינת ישראל[8], וכדבריו, "בסמכות שר-הפנים על-פי סעיף 13 לחוק הכניסה לישראל לצוות על גירושו של אדם שאיננו אזרח ישראל או עולה לפי חוק השבות.. סמכותו זו של שר-הפנים סמכות שברשות היא ורחבה היא עד למאוד. כבר נפסק לא אחת, כי לשר הפנים שיקול-דעת מוחלט בנדון, שהרי אין הוא חייב אפילו לנמק את החלטתו, כנדרש, בדרך כלל, על-פי חוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות)"[9].
כב' השופט מ' אלון (כתוארו אז) בבג"ץ 190/80 חיים בוחבוט נ' שר הפנים[10], גם הוא נוטה כדעת כב' השופטים הנ"ל, ומדבריו עולה כי שיקול דעת שר הפנים מוחלט, וכלשונו: הוראה זו, הפוטרת את הרשות המינהלית מלגלות נימוקי סירובה, מצמצמת עד מאד את סמכות הביקורת של בית-משפט זה על סירובה של הרשות. יחד עם זאת - "גם במקרה שאין חובה חוקית לנמק, כאשר השלטונות מנמקים את החלטתם, מנהגו של בית-משפט זה הוא להעביר את ההנמקה תחת שבט בקרתו ולהחליט אם היא חוקית או סבירה ואם לאו"
כמו"כ בבג"ץ 740/87 מיכאל בנטלי נ' שר הפנים[11], השופט מ' אלון הביע במפורש את דעתו לפיה שיקול דעת שר הפנים בכל הנוגע לענייני הכניסה לישראל מוחלט, "כל זכות להיכנס לישראל או לשהות בה ללא אשרה כדין, שניתנה על-ידי שר הפנים או על-ידי מי שהוא הסמיך לכך. שיקל הדעת של שר הפנים והבאים מכוחו לעניין זה הוא שיקול-דעת מוחלט, והחלטתו אף אינה טעונה הנמקה"[12].
ביקורת
כב' השופט חשין (כתוארו אז) בבג"ץ 758/88, 431/89, 2901/90 ר' קנדל ואח' נ' שר הפנים[13], מביא את דבריהם של כב' השופטים הנ"ל ומותח עליהם ביקורת, לדבריו "מדוע זכה.. שיקול-דעתו של שר הפנים בחוק הכניסה בתואר של שיקול דעת "מוחלט". שיקול דעת "מוחלט" פירושו, כפשוטו, שיקול דעת חופשי ומשוחרר מביקורת, שיקול דעת שלמעשה אין אחריו ולא כלום. והנה, בהמשך דבריו, מונה השופט ברנזון חריגים לאותה "מוחלטות" של שיקול הדעת: שחיתות, מירמה, חוסר תום לב "וכיוצא בזה מן הדברים העשויים לפסול כל פעולה שלטונית. אחרי כל אלה מה נותר מאותו שיקול דעת שהתואר "מוחלט" יאה לו?"[14].
ובדברים אלו ממשיך כב' השופט חשין ומותח ביקורת כי, "ואם באלה אין די, בא השופט לנדוי בבג"צ 209/73 [7], הניף את גרזינו על אותו בדל "מוחלטות" שהותיר השופט ברנזון - אם הותיר אחריו דבר - וקבע, כי "בין דברים אלה הפוסלים כל פעולה שלטונית אנו מונים גם החלטות שניתנו בשרירות לב ולא על-פי שיקולים הנוגעים לענין" (שם)... נזכור עם זאת תמיד ונשווה נגד עינינו, כי אבסולוטיזם ¬נאור ככל שיהיה - הינו אויב החופש. בני חורין אנו, ומי שנולד חופשי או מי שידע חופש, לא ישתעבד לאדם - לא לאדם ולא לשיקול דעת מוחלט"[15].
אף דעתי מצטרפת לביקורתו של כב' השופט חשין על דבריהם של השופט ברנזון והשופטים ההולכים בעקבותיו, לדעתי הביקורת קשה אף יותר כלפי קביעתו של כב' השופט ברנזון שהרחיק לכת בקביעתו וקבע, כי הפטור מחובת ההנמקה קיימת אף בביטול האשרה או רישיון הישיבה, וכלשונו: "כוח בלתי-רגיל זה נובע כנראה מתוך כך שלדעת המחוקק אדם אשר אינו אזרח ישראלי או עולה לפי חוק השבות, אין לו זכות כנסה לארץ או זכות שהיה בה אלא ברשות, ואף כשהוא נכנס אליה או יושב בה כדין, רשאי שר הפנים בכל עת, לפי סעיפים 11 ו-13 לשק, לבטל את האשרה או רשיון הישיבה שניתן לו - גם זאת ללא מתן נימוקים"[16].
וכן השופט לנדוי סבור אף הוא כדעת השופט ברנזון בבג"ץ 209/73 נג'לה חסין עלי עודה (לאפי) נ' שר הפנים[17], וכלשונו: "וכן מותר לשר הפנים לבטל בכל עת רשיון לישיבת קבע שכבר ניתן"[18].
קביעה כה קיצונית זו, לפיה לא רק בפעולה פסיבית אלא אף בפעולה אקטיבית של שר הפנים, קרי ביטול רישיון שכבר ניתן ועומד בתוקף, יכול להתבצע אף ללא מתן הנמקה, אינו מתיישב עם השכל הישר, לא ייתכן כי לשר הפנים יינתן כוח בלתי מוגבל לבצע פעולות אקטיביות אף כלפי אלו שכבר עלו והשתקעו בארץ בקבלת רישיון ישיבה זמני, קרי ביטול אשרת שהייה וגירושו של הזר, וכל זאת מבלי כל חובה לנמק פגיעה כה קשה, הלוא הדבר אינו מתיישב עם חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
נראה כי המחוקק נתן את דעתו על כך ועל כן בתיקון לחוק הפוטר מחובת הנמקה ב-1995 תיקן את החוק ומיעט את הפטור מחובת ההנמקה להחלטות על ביטול רישיון או אשרה וכלשון החוק בסעיף 9 (ב) לחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות)[19], לפיו:
9. חוק זה לא יחול - ... (ב) על החלטות שר הפנים או מי שהועברו אליו סמכויותיו לפי חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952, למעט החלטה על ביטול רשיון ישיבה של מי ששוהה בישראל כדין.
הפסיקות המצדדות לשיקול דעת שאינו מוחלט:
כבוד השופט חשין (כתוארו אז) בבג"ץ 758/88, 431/89, 2901/90 ר' קנדל ואח' נ' שר הפנים[20], כפי שהובאו לעיל, לאחר שמשמיע דברי ביקורת כנגד הדעות הנ"ל, קובע כי: "אותו פטור מחובת הנמקה אין בו, כשהוא לעצמו, כדי לאצול על תחום פרישתו של שיקול הדעת ועל סמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק להעביר את החלטתו של שר הפנים תחת שבט הביקורת. היקף שיקול הדעת לעצמו וחובת ההנמקה לעצמה[21]". הוסיף וציין כי שיקול-דעתו של שר הפנים "אינו מוחלט כל עיקר, והרי מניין עילות הביקורת עליו כמניין עילות הביקורת על שיקול-דעת אחר..."[22].
ובדברים אלו ממשיך כב' השופט חשין וקובע כי, "חובת ההנמקה - והפטור מאותה חובה - אינם נמנים, לדעתי, עם הגורמים הקובעים באשר להיקף שיקול הדעת, הפטור מחובת ההנמקה נועד מעיקרו להשגתן של מטרות שעניינן בשאלת גילוי ההנמקה - או באי-גילוי ההנמקה - ואלו אינן משייכות עצמן בהכרח להיקף שיקול-הדעת. אכן, אפשר כי באותם עניינים בהם ניתן פטור מחובת הנמקה - בכולם או בחלקם - שיקול דעתה של הרשות הוא רחב ביותר, אך זאת בבחינת שיקול הדעת לעצמו ולא כנגזר וכנלמד מן הפטור הניתן מחובת ההנמקה"[23].
כב' השופט ברק (כתוארו אז) בבג"ץ 282/88 עווד נ' ראש הממשלה ושר הפנים ואח'[24], סבור כי אכן שיקול דעתו של שר הפנים רחבה היא. יחד עם זאת אינה מוחלטת ונתונה היא לביקורתו של בימ"ש ואף לפסילתו כבכל החלטה במשפט המנהלי הכפופה היא לשיקולים הכללים הפוסלים כל שיקול דעת מינהלי.
וכדברי כב' הש' ברק: "בתשובתה מציינת באת-כוח המשיב, כי שיקול-דעתו של המשיב הוא מוחלט, ואף אינו טעון הנמקה... סמכותו של שר הפנים להורות על גירושו של אדם, המצוי בישראל בלא רישיון ישיבה, רחבה היא. עם זאת, אין זו סמכות ללא גבול. ככל סמכות שלטונית, חייבת היא לפעול במסגרת מטרות החוק המסמיך. השיקולים הכלליים הפוסלים כל שיקול-דעת מינהלי, פוסלים גם את שיקול-דעתו של שר הפנים לעניין גירושו של אדם מישראל (בג"ץ 100/85, 136, 137)"[25].
סיכום
יש שופטים הסבורים כי שיקול-דעתו של שר הפנים (ושל מי שפועל על-פי העברת סמכויות מהשר) הוא מוחלט, כי סעיף 9 לחוק לתיקון סדרי המינהל (הנמקות)[26], קובע שחובת ההנמקה אינה חלה על החלטות לפי חוק הכניסה לישראל.
יחד עם זאת, שורה ארוכה של שופטים בעלי שם קבעו בבג"ץ, כי שיקול הדעת של שר הפנים אינו מוחלט והתון הוא לביקורתו של בית המשפט, אף אם אינו טעון הנמקה במקרים מסוימים. קביעה זו נובעת מההנחה כי סמכותו של שר הפנים אינה סמכות ללא גבול. אלא סמכות ככל סמכות שלטונית, אשר חייבת היא לפעול במסגרת מטרות החוק המסמיך.
יחד עם זאת, לבחינת כל מקרה ומקרה לגופו, יש להיוועץ בעורך דין מומחה בתחום אזרחות ואשרות בישראל בעל ניסיון בתחום, לשם קבלת חוות דעת מקצועית.
נכתב ע"י מיכאל חוואי
[1] סעיף 9 לחוק לתיקון סדרי המינהל (הנמקות), תשי"ט-1958,
[2] בג"ץ 482/71 לאוניה מאה קלרק, ו-7 אח' נ' שר הפנים, כז (1) 113
[3] בגץ 482/71 לאוניה מאה קלרק, ו-7 אח' נ' שר הפנים, כז (1) 113
[4] בגץ 371/76 הרווי קריגר נ' שר הפנים, לא (1) 287
[5] בג"ץ 209/73 נג'לה חסין עלי עודה (לאפי) נ' שר הפנים, כח (1) 013
[7] בג"ץ 629/82 וג'יה סאלח מוחמד מוסטפא נ' המפקד הצבאי לאזור יהודה ושומרון, לז (1) 158 בעמ' 162-163.
[8] בג"ץ 100/85 גדעון בן ישראל נ' מדינת ישראל, לט (2) 045
[10] בג"ץ 190/80 חיים בוחבוט נ' שר הפנים, לה (2) 415
[11] בג"ץ 740/87 מיכאל בנטלי נ' שר הפנים, מב (1) 443
[13] בג"ץ 758/88, 431/89, 2901/90 ר' קנדל ואח' נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 505.
[17] בגץ 209/73 נג'לה חסין עלי עודה (לאפי) נ' שר הפנים, כח (1) 013
[19] ס' 9 לחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), תשי"ט-1958
[20] בג"ץ 758/88, 431/89, 2901/90 ר' קנדל ואח' נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 505.
[24] בבג"ץ 282/88 עווד נ' ראש הממשלה ושר הפנים ואח'
[26] סעיף 9 לחוק לתיקון סדרי המינהל (הנמקות), תשי"ט-1958.
אין לראות באמור לעיל משום ייעוץ משפטי או חוות דעת משפטית. בכל מקרה של שאלה בעניין יש לפנות לעו"ד מוסמך לקבלת ייעוץ מלא. אין במאמר זה כדי ליצור יחסי עו"ד-לקוח בין הקוראים לבין הח"מ.
|  | |
|
|
|
